Report on the proposal of the Institute of International Law (1950)

Suzanne Bastid
Perspectives d'un Statut International pour les Organisations Internationales Non-gouvernementales
Appendix 3.4 of the International Associations Statutes Series vol 1, UIA eds (1988)

A proposal for a draft international convention on the legal status of international associations and foundations was presented with a report by Suzanne Bastid (Professor at the Faculté de Droit, Paris) to the 44th Session of the Institute of International Law (Bath, 1950). The following summary was produced by Suzanne Bastid for a general review of the question in 1952 by the Union of International Associations . The text of the proposed convention, in English and French, is reproduced in Appendix 4.8.

Perspectives d'un Statut International pour les Organisations Internationales non Gouvernementales

Il y a fort longtemps que sont apparus les inconvénients de placer les associations internationales sous le même régime juridique que les groupements dont les membres sont d'une seule nationalité et dont le but immédiat s'inscrit dans le cadre des préoccupations nationales.

Le système d'une législation nationale particulière aux associations internationales, destinée à favoriser leur constitution, laisse subsister la difficulté majeure: hors de la juridiction de l'Etat considéré l'association reste une personne morale étrangère, dont l'activité se heurte à de multiples difficultés.

En 1910, Nicolas Politis proposait à l'Institut de droit international l'étude de "la condition juridique des associations internationales". En 1923 était adopté sur son rapport un projet de convention qui définissait un régime uniforme au profit des associations "de caractère privé qui sont accessibles aux sujets et aux collectivités de plusieurs pays et qui poursuivent sans esprit de lucre un but d'intérêt international." (See Appendix 4.5)

Les Etats contractants avaient la faculté de refuser, pour des motifs d'ordre public, la personnalité juridique à une association déterminée, mais cette association se voyait ouvrir la possibilité d'un recours pour excès de pouvoir devant la Cour permanente de justice internationale.

Ces suggestions, qui comportaient la reconnaissance d'une personnalité juridique internationale aux associations internationales, étaient fort en avance sur le droit positif et elles n'ont été suivies d'aucun effet pratique. La question a cependant été reprise ultérieurement par divers groupements.

L'insertion dans la Charte des Nations-Unies et dans la constitution des Institutions spécialisées de dispositions prévoyant une collaboration avec des organisations internationales non-gouvernementales et consacrant l'importance de tels groupements, a déterminé l'Institut de droit international à entreprendre une nouvelle étude du problème. Dans sa session de Bath, en 1950, a été adoptée une résolution sur "les conditions d'attribution d'un statut international à des associations d'initiative privée".

L'Institut n'a pas limité ses travaux aux organisations non-gouvernementales bénéficiant du statut consultatif. Par là le texte proposé se distingue des suggestions faites par la Commission d'étude du statut juridique des organisations non-gouvernementales à la demande de la conférence réunie en mai 1948. (See Appendix 4.6 and 4.7) Au surplus il concerne également les fondations d'intérêt international.

La résolution votée à Bath prend la forme d'un projet de convention; le but poursuivi est donc de substituer au régime de liberté de réglementation étatique un système d'engagements multilatéraux, comportant l'octroi d'un traitement minimum aux groupements bénéficiaires sur le territoire de tous les Etats contractants. Il s'agit de faciliter leur activité dans tout le territoire relevant des Etats contractants. Mais il est suggéré que les Etats sans attendre la conclusion d'un tel accord, accordent par décision autonome aux conditions et sous les réserves jugées nécessaires, le bénéfice du régime prévu dans le projet aux associations et aux fondations désignées à cet effet. Ainsi pourrait être tentée par des décisions parallèles, visant des groupements limitativement énumérés, l'expérience du régime préconisé par l'Institut.

Ce régime consiste dans l'octroi aux associations bénéficiaires du traitement de droit commun le plus favorable accordé aux associations nationales à but non lucratif, notamment en ce qui concerne l'exercice de leur activité, la perception des cotisations, l'acquisition et la possession des biens meubles et immeubles dans la mesure correspondant au fonctionnement des associations, le bénéfice des dons et legs et les impositions fiscales.

Ainsi les associations internationales ne doivent pas bénéficier d'un régime juridique défini dans tous ses éléments par la convention, mais du traitement le plus favorable visé par le droit interne de chaque Etat contractant au profit des groupements à but non lucratif. Par ailleurs, le projet s'est attaché aux difficultés pratiques que rencontrent les associations internationales par suite des réglementations nationales restreignant la circulation des hommes et des capitaux. L'Institut a cherché une solution acceptable pour les Etats en s'inspirant des procédés qui ont effectivement permis aux associations internationales de développer leur activité dans ces dernières années. Elle consiste à communiquer aux autorités nationales compétentes la liste des associations internationales bénéficiaires de la convention, pour que leur soit réservé le meilleur régime compatible avec la législation en vigueur en ce qui concerne la circulation des personnes, l'emploi de la main-d'oeuvre étrangère, la transmission postale des documents, le transfert des capitaux. Ainsi seraient supprimées des démarches et des sollicitations et assuré un traitement plus rationnel pour les groupements.

Deux dispositions complémentaires ont pour objet, l'une d'assurer le bénéfice du statu quo aux associations qui ne solliciteraient pas le régime conventionnel ainsi qu'à celles auxquelles ce statut ne serait pas reconnu, l'autre, d'organiser une certaine publicité aux facilités plus grandes qui pourraient être octroyées par l'un des Etats signataires.

Le problème le plus délicat a été celui de la détermination des groupements bénéficiaires. Le projet soumis à l'Institut laissait aux Parties contractantes une entière liberté pour désigner les associations internationales auxquelles chacune d'elles reconnaîtrait le statut international. Ce système très différent de celui qui avait été adopté par l'Institut en 1923 avait pour but de permettre à chaque Etat de choisir parmi les nombreuses associations internationales celles qui lui paraissaient dignes d'un régime de faveur tant à raison de leur importance que des garanties qu'elles pouvaient présenter.

L'Institut s'est refusé a consacrer le caractère discrétionnaire de l'attribution du statut international et sur une vigoureuse intervention de M. Henri Rolin il a posé le principe de l'obligation de reconnaissance des droits définis dans la Convention aux associations internationales et aux fondations d'intérêt international. Ainsi l'idée d'une discrimination a été écartée et par là le texte de 1950 se rapproche de celui de 1923. Cependant l'Institut a accepté le principe d'un examen et d'une vérification par chaque Etat des conditions de fond et de forme énoncées dans la convention. Ainsi a été prévue une procédure de reconnaissance, réglée par chacune des Parties contractantes, celles-ci étant tenues de se concerter pour en assurer dans la mesure du possible l'uniformité et en simplifier les formalités.

Les associations internationales sont définies "des groupements de personnes ou de collectivités, librement créées par l'initiative privée qui exercent sans esprit de lucre une activité internationale d'intérêt général, en dehors de toute préoccupation d'ordre exclusivement national."

En excluant l'exigence de la diversité des nationalités parmi les membres, les rédacteurs du projet ont voulu rendre possible l'octroi du statut international à des groupements comme le Comité international de la Croix-Rouge.

Par ailleurs cet octroi peut intervenir "quel que soit le régime juridique de l'association en cause", qu'il s'agisse d'une association constituée dans le cadre d'une loi nationale ou d'un groupement restant "en l'air", ne se rattachant à aucune législation particulière.

Mais dans tous les cas les statuts doivent contenir des dispositions détaillées sur les diverses matières énumérées à l'article 3 du projet.

Les Etats contractants ont le droit de refuser ou de retirer le statut international à "toute association dont l'activité est contraire à l'ordre public, aux bonnes moeurs ou aux dispositions de son statut. Il en est de même si ses représentants par leur qualité, paraissent constituer un danger pour l'ordre public de la Partie contractante intéressée."

Le projet prévoit enfin la communication réciproque entre les Parties contractantes des noms des associations et fondations auxquelles aura été reconnu le bénéfice de la Convention. Semblable communication devra être faite pour les radiations. Ainsi pourrait être assuré en fait le maximum d'uniformité dans la situation des associations dont l'importance justifie le régime international.

L'Institut de droit international a délibérément adopté d'aussi modestes suggestions en présence du nombre, de la diversité des associations internationales et aussi des craintes qu'éveillent les activités politiques de certaines d'entre elles.

Sans doute, à la différence du projet de 1923, des prérogatives de droit international public ne sont-elles pas reconnues aux associations internationales, le recours à la juridiction internationale en cas de différend relatif à l'interprétation et à l'application de la convention n'est ouvert qu'aux Etats. Le texte adopté à Bath reste un compromis entre la reconnaissance conventionnelle de la personnalité juridique des associations internationales et la définition conventionnelle d'un statut que chaque Etat attribuerait aux groupements de son choix, mais il constitue une solution possible qui permettrait, sans heurter de front les préventions traditionnelles ou récentes de certains Etats, de fournir des bases plus solides pour l'activité de bon nombre d'associations et par là de rendre plus efficace leur action dans l'intérêt général.

Notes

1. Institut de Droit International. Les conditions d'attribution d'un statut international à des associations d'initiative privée; rapport et projet de résolution présentés par Mme Suzanne Bastid; déliberations et projet de convention. Annuaire de l'Institut de Droit International, 43, T: I, pp 547-630, T: II, pp 342-362, pp 383-387

2. The Legal Status of International Non-governmental Organizations /Le Statut Juridique des Organisations Internationales non-Gouvernementales. Bulletin NGO/ONG (Union of International Associations), 4, 1952, April [whole issue]