NGO security survey results - French

La protection des ONG en mission périlleuse

Rapport sur les résultats du questionnaire de l’UAI
Mario BETTATI
Université Paris 2
Membre de l'UAI

Consciente des problèmes croissants de sécurité auxquels sont confrontées les ONG dans leurs actions humanitaires et autres, l’Union des associations internationales (UAI) a décidé de procéder à une étude sur la protection des ONG en mission périlleuse à partir d’une évaluation concrète de la situation sur le terrain telle qu’elle était perçue par les intéressées elles-mêmes. A cette fin un questionnaire a été établi sous notre direction scientifique avec le concours de notre équipe de l’Université Paris 2 et en coopération avec le groupe de travail de l’Union des Associations Internationales.

Parmi les ONG qui ont répondu (note 1), certaines ont indiqué que leurs activités ne les conduisaient pas à assurer des « missions périlleuses ». Elles n’étaient donc pas confrontées aux problèmes faisant l’objet du questionnaire et, du même coup, dans l’impossibilité de fournir les renseignements demandés. D’autres, comme une importante organisation humanitaire, nous a objecté qu’elle ne se considérait pas comme une ONG et, bien que l’on sache qu’elle avait eu à connaître de graves problèmes de sécurité, ne souhaitait pas répondre à nos questions. Celles qui ont accepté d’y répondre de façon détaillée ont parfois joint à leur grille des documents indiquant le statut, les principales activités et/ou un bref historique de leurs missions.

Compte tenu des objectifs poursuivis qui ont déterminé la structure du questionnaire, il était naturel que chaque ONG opère plusieurs choix pour chaque type de question. L’exploitation informatique des résultats fait donc apparaître des proportions sur des quantités ou des valeurs absolues variables en fonction de la question ouverte posée et de la distribution du nombre des réponses, elle même variable selon les sujets. L’analyse qu’on va lire suit l’ordre des questions et reprend les intitulés qui avaient été adoptés dans le questionnaire.

I. Votre domaine d’activité

Le questionnaire invitait les ONG interrogées à distinguer leur secteur d’activité de la zone dans laquelle elles opéraient.

A. Votre secteur d’activité

En ce qui concerne la spécialité opérationnelle des ONG étudiées, les réponses montrent une nette prédominance de l’aide au développement. Ce constat s’amplifie si on y ajoute celles des réponses qui ont été classées comme « autres » et parmi lesquelles on trouve l’agriculture, la reconstruction, l’assainissement, le déminage ou l’environnement. Il conviendrait également d’amplifier la rubrique « droits de l’homme » puisque certaines ONG ont fait figurer dans la catégorie « autres » l’activité qu’elles mènent auprès des réfugiés, des migrants et des personnes déplacées ou des journalistes. Cette redistribution ne changerait pas le classement initial qui met en tête le développement et les droits de l’homme dès lors que l’on met à part les secteurs « autres », qui serait largement réduit par la redistribution. Les activités de défense des droits de l’homme sont - sous réserve de la compensation indiquée précédemment - en second rang parmi celles des ONG préoccupées par l’insécurité. Ce que confirme la récente résolution de la commission des droits de l’homme des Nations Unies, qui devrait être reprise par l’Assemblée générale, sur la protection des protecteurs des droits fondamentaux de la personne humaine.

On observe que les ONG qui déclarent avoir des activité médicales sont finalement les moins nombreuses ce qui tempère l’effet de forte visibilité dont elles bénéficient dans l’opinion publique portée à les croire davantage exposées parce que plus spécialement en première ligne dans les zones de conflit.

B. Votre zone d’activité

Les résultats obtenus par le sondage en ce qui concerne la localisation des activités des ONG et donc implicitement la localisation des risques - puisque les associations qui ont répondu sont celles qui sont en proie à des problèmes de protection de leurs membres ou de leurs biens - ne doivent pas surprendre.

Ce n’est, en effet, pas dans les pays de l’Europe occidentale ou en Amérique du Nord que les besoins humanitaires, de défense des droits de l’homme ou en alimentation sont les plus aigus, même si les opérations qui s’y déroulent sont loin d’être négligeables. Il n’est, par conséquent, pas étonnant de constater une forte proportion d’activités en Afrique, en Asie et en l’Amérique latine. La première recevant, à elle seule presque le double de l’activité par rapport à chacune des deux autres.

II. Typologie des incidents dont votre association a été victime depuis 1990

Dans cette rubrique, les associations interrogées étaient invitées à distinguer les actes d’obstruction au bon déroulement de la mission dont l’effet était simplement d’en retarder, d’en différer ou d’en compliquer l’exécution, des actes de violence dirigées contre les biens ou les personnes qui produisaient les mêmes effets mais avec des conséquences beaucoup plus graves sur le plan humain et matériel pour ce qui concerne la vulnérabilité des actions.

A. Actes d’obstruction au bon déroulement de la mission

Ils peuvent être de diverses natures. De l’interdiction d’accès aux victimes aux obstacles administratifs à l’accès, en passant par les obstacles à la livraison de biens et de fournitures et les restrictions à la faculté d’aller et venir.

a) Interdiction d’accès aux victimes

Bien que sur le plan humanitaire, la nature des conflits ait changé et qu’ils mettent aux prises davantage de mouvements de rébellion que de forces étatiques, il est clair que dans les autres domaines d’activité - notamment l’aide au développement ou la défense des droits de l’homme - les autorités étatiques demeurent les principaux interlocuteurs. Il n’est donc pas surprenant qu’elles soient la source principale de difficultés d’accès.

b) Obstacles administratifs à l’accès aux victimes

Les ONG sont devenues une source de profit pour un grand nombre d’acteurs, notamment - mais pas seulement - dans les pays en développement. L’opulence, parfois ostentatoire de leurs moyens, les distributions auxquelles elle se livrent, les stocks qu’elles constituent à cette fin, sont autant de tentation pour les agents publics ou privés qui détiennent fusse une parcelle de pouvoir et qui en usent pour tirer quelques avantages matériels par prélèvement. Cela explique que les obstacles les plus fréquemment évoqués soient la rétention prolongée à un check-point et la demande de paiement. La seconde étant, le plus souvent, formulée à l’occasion de la première. Ce sont les deux obstacles les plus fréquents.

Mais les obstacles administratifs ne sont pas toujours dictés par la cupidité. Il se peut également que, soit pour des raisons politiques, soit pour des raisons bureaucratiques les associations se heurtent à des refus de visa ou des rétentions à la frontière. On remarque que cette dernière est relativement moins fréquente tandis que le refus de visas constitue encore une difficulté considérable.

Les Nations Unies ont, depuis le début des années 1990, à de nombreuses reprises, exigé le libre accès de l’aide humanitaire aux victimes, à l’occasion des divers conflits internes dont elles ont eu à connaître. On sait, par exemple que le Conseil de sécurité a adopté, entre 1990 et octobre 1998, 114 résolutions dans ce sens. Les formulations de ces résolutions varient mais leur contenu est analogue à celle utilisée dans la Résolution 1193 du 28 août 1998 relative à l’Afghanistan où il "... Exige de toutes les factions afghanes, en particulier les Taliban, qu’elles fassent tout ce qui est possible pour garantir la sécurité et la liberté de circulation du personnel des Nations Unies et des autres organisations internationales et humanitaires ". (note 2)

c) Obstacles à la livraison des biens et fournitures

D’emblée il apparaît que ce sont les formalités administratives qui, de loin, sont les principales sources d’entrave à la livraison de biens et fournitures. Elles sont d’autant plus redoutées par les associations, que leur secteur d’activité les conduit à œuvrer dans l’urgence.

En second rang, et cette constatation recoupe celle que nous avons dressée dans l’histogramme précédent, la « taxation », c’est à dire la demande de versement ou le prélèvement sur les cargaisons est également un des incidents majeurs qui pénalisent l’action des associations sur le terrain.

d) Restrictions à la faculté d’aller et venir

Ces restrictions ne revêtent pas un aspect dominant. Elles se répartissent de manière à peu près uniforme entre les différentes catégories d’entraves, avec un point bas concernant les interdictions de séjour qui sont finalement moins nombreuses que les autres difficultés. On notera la place importante que tiennent les menaces ou attaques. Elles soulignent, s’il en était besoin, l’ampleur des risques encourus par les ONG et leur personnel. Enfin, troisième source de restrictions l’établissement de zones interdites est, on le sait, tantôt le fait d’autorités nationales ou locales, tantôt de factions qui contrôlent une région.

B. Violences dirigées contre les biens

On distinguera violences contre les convois, et violences sur les locaux.

a) Contre les convois

Il convient de distinguer le pillage proprement dit des attaques armées contre les véhicules puis de définir les grandes catégories de dommages subis.

1° Pillage

Les auteurs de ces pillages se répartissent uniformément entre autorités publiques, mouvements insurgés et criminels de droit commun. Ce qui signifie donc que les autorités publiques ne représentent qu’un tiers des sources d’insécurité ce qui rend beaucoup plus difficile la tâche de l’O.N.U. qui souhaiterait leur adresser des injonctions, dans la mesure où, tant les insurgés que les criminels de droit commun sont d’autant moins contrôlables par les pouvoirs publics que l’État est faible ou déliquescent.

2° Attaques contre les véhicules de l’association

On sait que les ONG utilisent en grande majorité les transports terrestres ce qui explique qu’il n’y ait aucune attaque contre des embarcations. Il y en a deux seulement contre des hélicoptères et deux contre des avions. Cette différence et le reste des résultats n’appellent pas de commentaire.

3° Type de dommages subis par les convoi

La répartition des dommages en fonction du degré d’atteinte a fourni également des renseignements qui se suffisent à eux mêmes. On remarquera la part importante des destructions totales (28%) face aux destructions partielles (43%).

b) Contre les locaux

Trois séries de questions étaient posées dans le questionnaire, la première relative aux auteurs des pillages, la seconde sur les attaques contre des installations de l’association, la troisième sur le type de dommages subis.

1°) Pillage

Les résultats sont sensiblement ici différents de ceux relatifs aux auteurs d’actes contre les convois. La part des autorités publiques y est beaucoup plus réduite (19% contre 34%). Celle des insurgés nettement plus élevée (50% contre 36).

2° Attaques contre les installations de l’association

Les éléments de l’enquête révèlent une forte dominance des attaques contre logements et les bureaux. Compte tenu de l’extrême variété des activités menées par les ONG questionnées, il est hasardeux de dire que les objectifs des attaquants sont davantage politiques que crapuleux ou inspirés par le lucre. Mais il n’est pas exclu non plus que cette cible soit visée à la fois en sa qualité de centre de décision et de représentation de l’association et comme source de profits liés à la présence d’équipements coûteux (informatique, bureautique, communication).

3° Type de dommages subis

Les réponses fournissent les mêmes indications que pour ce qui concerne les dommages subis par les convois, à 2 ou 3% près. Ce qui est parfaitement cohérent dans la mesure où la vulnérabilité est sensiblement de même nature que les biens soient fixes ou mobiles.

C. Violences dirigées contre les personnes

Le questionnaire invitait les associations consultées à fournir des renseignements quant aux arrestations, détentions et enlèvements; aux atteintes à l’intégrité, et aux causes de décès ou de blessures.

a) Arrestation - détentions - enlèvements

Les réponses relatives à la détermination des auteurs d’arrestations, de détentions et d’enlèvements ne concordent pas avec celles reçues à propos des convois et des locaux. Les criminels de droit commun y sont plus de deux fois moins fréquemment à l’origine de ces actes sur les personnels, les autorités étatiques et les insurgés faisant part égale avec respectivement 43 et 45%. Ce qui est aisément explicable par les modalités, la finalité et les conséquences de ces enlèvements qui sont davantage à la portée de structures à vocation politique et dotées d’un appareil organique et institutionnel doté d’un minimum de structure de pouvoir.

b) Atteintes à l’intégrité

Ce sont évidemment les atteintes à l’intégrité qui sont les plus graves et celles qui suscitent les plus profondes préoccupations en matière de sécurité sur le terrain.

Les proportions entre les cinq catégories retenues sont d’autant plus alarmantes que les homicides qui arrivent en seconde position, après les traitements dégradants, sont très nombreux et forment, avec ces derniers, l’essentiel des atteintes.

La recherche de solutions de la part des ONG rejoint celle des organisations intergouvernementales, notamment celle des Nations Unies (note 3) ou celle de l’Union Européenne. Le constat des Nations Unies est transposable aux organisations non gouvernementales : « L’érosion du respect des normes humanitaires a provoqué une augmentation du nombre de victimes civiles; intensifié les besoins de protection et d’assistance des réfugiés et autres personnes touchées par un conflit; compliqué la fourniture de l’assistance humanitaire; et accru les risques auxquels se trouve confronté le personnel d’assistance humanitaire. »

c) Causes de décès ou de blessures

Dominées par les tirs d’armes automatiques et les accidents, les causes de décès ou de blessures semblent suivre une répartition presque égale entre les agresseurs et les agressés en ce qui concerne les atteintes physiques subies. Cette conclusion serait hâtive et inexacte. En effet si la part d’accident peut, incontestablement être réduite par une meilleur préparation et une meilleure formation des agents des ONG envoyés sur le terrain (et on sait que presque toutes travaillent à l’élaboration et à l’enseignement de mesures préventives et de précaution (note 4)), il convient d’ajouter aux tirs d’armes automatiques, les bombardements, les mines antipersonnel, les mines antichar et les « diverses armes » qui ont en commun d’être utilisés ou déployés par une seule et même catégorie d’acteurs: les combattants.

III. Votre évaluation de la protection en l’état du droit international

Les associations semblent attendre beaucoup du droit international car, manifestement, le sondage révèle un souhait largement partagé de voir modifier les règles juridiques élaborées par la communauté des États en vue d’un renforcement de la protection.

A. Votre statut actuel d’ONG vous donne-t-il satisfaction sur le plan de la sécurité ?

Pratiquement la moitié des associations qui ont répondu (48%) considère le statut de celles-ci comme insatisfaisant sur le plan de la sécurité. C’est relativement important et laisse supposer qu’une réflexion sur cette question devrait être poursuivie à l’U.A.I. ainsi qu’à l’échelon gouvernemental et intergouvernemental.

D’autant que seulement 42% d’entre elles pensent que ce statut est satisfaisant et 10% sont sans opinion. Cette observation est renforcée par les réponses à la question suivante posée dans le questionnaire.

B. Une amélioration des règles de droit international devrait-elle porter sur:

En effet, une forte proportion de réponses montre que c’est bien au niveau du statut international des ONG que les demandes d’aménagement juridique se font le plus profondément sentir. A l’intérieur de ce statut, il n’est pas surprenant de voir la hiérarchie des inquiétudes placer en tête la protection des personne, puis celle des biens et en dernier celle des transports.

En attendant des solutions normatives internationales qui seraient efficacement mises en oeuvre, les solutions empiriques risquent de demeurer longtemps les principales mesures envisageables. Reste alors à déterminer leur nature. Les unes peuvent être consensuelles; les autres peuvent mettre en jeu diverses forces.

C. Avez-vous conclu des ententes, un accord ou arrangements avec les autorités locales aux fins de protection ?

En ce qui concerne la première méthode pragmatique. Elle a consisté assez fréquemment à négocier avec les autorités en présence et à trouver un accommodement, un rapprochement, une conciliation.

D. Avez-vous eu recours à des milices privées aux fins de protection ?

Le principe est en général celui de l’abstention. Les organisations humanitaires privées récusent toute collaboration avec des forces armées de quelques parties que ce soit. Un juriste, spécialiste du droit humanitaire affirmait en mai-juin 1992 : "Associé à une des forces armées en opposition ou couvert par elle, le CICR perdrait toute crédibilité dans son rôle d’intermédiaire neutre, et toute chance de pouvoir remplir ce rôle" (note 5).

La pratique, on le sait, a été toute différente. Près du tiers des ONG qui ont répondu (16% parfois +13% oui) ont affirmé avoir eu recours à la protection de milices privées. Il faut garder à l’esprit que dans les milieux proches du Secrétaire général de l’ONU, on s’est inquiété des effets induits d’une telle pratique (sursalaires versés par l’humanitaire à des bandes armées qui par ailleurs rançonnaient la population depuis longtemps; destruction des derniers morceaux du tissus social par des rétributions individuelles des miliciens bien supérieures à celles des fonctionnaires nationaux ou régionaux du pays; financement indirect du marché des armes...) Il paraît donc difficile de retenir cette pratique comme souhaitable, d’autant que le sondage montre qu’une forte majorité (71%) des associations en mission périlleuse questionnées n’en ont jamais fait usage.

E. Quels sont les domaines dans lesquels vous estimez nécessaire que la Communauté internationale prenne des initiatives en vue d’améliorer la protection des ONG et celle de ses membres ?

En parfaite cohérence avec les réponses aux questions précédentes, il est clair que c’est en ce qui concerne l’amélioration du statut des personnels que les associations souhaitent voir la Communauté internationale agir.

Il restera à déterminer, dans la suite des travaux du groupe, quels types d’immunités ou de privilèges il conviendrait d’établir et dans quelles limites on pourrait envisager des dispositions acceptables par toutes les parties aux conflits et aux situations de crises sources d’insécurité pour les agents de ces organisations.

F. Quels sont les domaines dans lesquels vous estimez nécessaire que la Communauté internationale prenne des initiatives en vue d’améliorer la protection de vos biens associatifs ?

Une des options figurant dans la question « F », aurait dû, en toute logique se situer sous la question « E ». En effet, à la suite d’une erreur de saisie, le F4 « inviolabilité de la personne » se trouve dans la rubrique de la protection des biens et non des personnes... Toutefois ce glissement est sans effet sur le résultat du questionnaire. Les réponses montrent bien qu’en toute cohérence, les organisations interrogées ont parfaitement situé leur priorité, à la fois dans la recherche d’une inviolabilité de la personne et de la protection des biens.

Conclusions

Les préoccupations exprimées par les associations dans les réponses au questionnaire - comme celles qui alertent depuis quelques années le CICR dont les travaux sur la matière sont importants - ne sont pas ignorées par les organisations intergouvernementales qui se mobilisent aujourd’hui de manière beaucoup plus systématique qu’autrefois sur ces questions de protection et de sécurité.

Toutefois les travaux sont conduits de manière un peu fractionnée ou dispersée à l’occasion d’activités que l’ONU ou l’Union européenne exercent dans un autre secteur tantôt à propos des ONG en mission périlleuse, tantôt à propos de la sécurité de leurs propres agents. Leurs observations ne sont pas toutes transposables aux questions étudiées par l’UAI, mais nombre d’entre elles sont transposables. Ainsi, aux Nations unies, un rapport du secrétaire général sur La sécurité du personnel de l’Organisation a été présenté à la Commission des droits de l’homme dans le cadre du point 8 de l’ordre du jour relatif aux questions des droits de l’homme de toutes les personnes soumises à une forme quelconque de détention ou d’emprisonnement.(note 6) Or on a vu ci-dessus (p. 61-62) que les mises en détention peuvent être le fait aussi bien d’insurgés que d’autorités gouvernementales. Ce rapport confirme la pertinence des recommandations formulées (pour ce qui concerne le personnel des Nations Unies) par Mme Bautista, Rapporteur spécial de la sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités (note 7).

Au niveau européen, ECHO a engagé un avant-projet d’étude soumis comme ballon d’essai à diverses ONG qui travaillent avec la Commission européenne (note 8) sur Security of relief workers and humanitarian space. Ce document a été présenté le 18 mai 1998 au Conseil des Ministres de l’Union Européenne en charge du Développement qui a statué sur la poursuite d’un débat relatif à la sécurité en concertation avec les États membres. Ce document a fait l’objet de commentaires divers de la part des organisations non gouvernementales. Il serait intéressant de mettre en commun les conclusions retenues avec celles issue des travaux de la Sous-Commission de l’O.N.U. dont plusieurs recommandations semblent transposables au domaine non-gouvernemental ou transnational. L’UAI envisage de confier au groupe de travail, la rédaction d’un projet de document qui tiendrait compte à la fois des réponses des ONG présentées et commentées ici et des diverses sources multilatérales.

POSTFACE

A partir des résultats du questionnaire, l'UAI souhaiterait lancer une réflexion plus large sur la sécurité du personnel des ONG engagées sur le terrain - que ce soit dans l'action humanitaire, la protection et la promotion des droits de l'homme ou les projets de développement - en vue d'identifier les actions conjointes (entre ONG ainsi qu'entre ONG et OIG) qui pourraient être entreprises pour renforcer la protection des ONG et celles de ses membres.

L'UAI lance un appel aux lecteurs/lectrices pour qu'ils/elles lui signalent des travaux intéressants sur le sujet ou lui communiquent leurs expériences concrètes ou suggestions. Les contributions reçues seront prises en considération par l'UAI pour les suites qu'elle donnera aux résultats du questionnaire. L'UAI a par ailleurs ouvert une rubrique sur son site Internet (www.uia.org/surveys/index.htm) où figureront le rapport publié plus haut ainsi que les contributions d'intérêt général apportées par les ONG, ce qui facilitera le processus de réflexion amorcé par l'UAI.

Les communications peuvent être envoyées par la poste, par photocopie ou par courrier électronique à partir de l'adresse:

Union des associations internationales
Rue Washington 40
B-1050 Bruxelles
Belgique

Fax: (32 2) 643 61 99 "attn Betattati"

References:

Un peu moins d’une centaines de réponses ont été reçues. Les questionnaires ont été envoyés à 440 associations internationales, il y a eu 98 réponses, soit 22, 27%.
Les pays ou situations concernés par ces 114 résolutions du Conseil de sécurité relatives à l’accès aux victimes sont: Afghanistan, Albanie, Angola, Burundi, ex-Yougoslavie, Géorgie, Golfe, Haut-Karabakh, Libéria, Mozambique, République centrafricaine, Rwanda, Sierra Leone, Somalie, Tadjikistan, Yémen, Zaïre.
Cf. Rapport du secrétaire général sur la protection des activités d’assistance humanitaire aux réfugiés et autres personnes touchées par un conflit, S/1998/883 du 22 septembre 1998.
Cf. Security in the field Information for staff members of the UN system, United Nations, New-York, 1998, 66p.
SANDOZ (Yves) "Droit ou devoir d’ingérence, droit à l’assistance; de quoi parle-t-on ?" Revue Internationale de la Croix Rouge, n°795, mai-juin 1992, p. 231.
E/CN.4/1998/33, 27 février 1998.
E/CN.4 Sub.2/1992/19.
ECHO working paper, Draft 8.2-19.2.98.